Información general
La Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL), reguló las “entidades de ámbito territorial inferior al municipio” (EATIM), previéndose un ámbito competencial para las mismas en el artículo 38 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local.
De otra parte, en el ejercicio de las las competencias autonómicas en esta materia, la Ley 7/1993, de 27 de julio, reguladora de la Demarcación Municipal de Andalucía reguló las Entidades Locales Autónomas (ELA) dotándolas en su artículo 53 de una serie de competencias mínimas que superaban las previstas para las Entidades de Ámbito Territorial Inferior al Municipio (EATIM) por el citado artículo 38 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril; y el Decreto 185/2005, de 30 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de Demarcación Municipal de Andalucía y del Registro andaluz de Entidades Locales, en desarrollo de la Ley anterior, preveía en el Capítulo V de su Título III el procedimiento de adaptación de las EATIM al régimen de las ELA.
Posteriormente, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (LAULA), en la que se deroga expresamente la Ley 7/1993, de 27 de julio, equipara el régimen jurídico de todas las entidades locales menores de Andalucía con independencia de la normativa con arreglo a la que se hubiesen constituido, pasando a regirse todas ellas por lo dispuesto en su Capítulo III de su Título VII. De esta forma, ya no procede distinguir en Andalucía entre EATIM y ELA, pasando a denominarse todas estas entidades “Entidades Locales Autónomas” (ELA).
Las ELA están reguladas por los artículos 109 y siguientes de la LAULA, que partiendo de la premisa del principio de autonomía municipal, destacado en el Estatuto de Autonomía de Andalucía, dispone en su artículo 109 que el municipio, en el ejercicio de su potestad de autoorganización, puede desconcentrar su gestión (mediante la creación de órganos sin personalidad jurídica, como distritos, barrios, aldeas, pedanías...), o descentralizar los servicios municipales, detallándose en sus artículos 112 y siguientes la regulación de la descentralización territorial municipal.
En virtud de los referidos preceptos, el menor o mayor nivel de descentralización puede graduarse, respectivamente, mediante la creación de Entidades Vecinales o de ELA (tras seguirse un procedimiento que deberá ser instruido y resuelto en fase municipal), en aquellos núcleos de población separados de la capitalidad del municipio, con características singulares e intereses colectivos peculiares, que hagan conveniente dotarlos de una gestión diferenciada del resto del municipio.
Las ELA suponen un mayor nivel de descentralización, y se crean para el gobierno y administración de sus propios intereses, a cuyo efecto ostentan potestades de autoorganización reglamentaria, tributaria y financiera, sancionadora, etc..., y una serie de competencias de carácter marcadamente localizado en el casco urbano de la entidad (pavimentación de vías, alumbrado público, limpieza viaria, ferias y fiestas locales, abastecimiento de agua, etc...), así como las competencias que pueden serle transferidas o delegadas por el Ayuntamiento.
Así pues, la creación de las ELA, al igual que su supresión, pasa a residenciarse en la competencia municipal, reduciéndose la intervención de la Comunidad Autónoma a la emisión de un informe durante la tramitación del procedimiento, y, posteriormente, a la publicación en el BOJA del Estatuto regulador de la nueva entidad local, que se aprueba por el Pleno del Ayuntamiento. Se trata de una importante novedad de la LAULA, puesto que antes de su entrada en vigor las ELA se creaban por Decreto del Consejo de Gobierno.
Tras la modificación de la LBRL por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, cambia sustancialmente el régimen de estas entidades, puesto que la nueva redacción del artículo 3.2 de la LBRL ha dejado sin contenido la referencia a la condición de entidad local de las citadas entidades. Asimismo, la nueva norma estatal ha suprimido el artículo 45 de la LBRL relativo a la regulación legislativa por las Comunidades Autónomas de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio, así como de las reglas básicas procedimentales para la constitución de tales entidades y, si bien el artículo 24 bis de dicha Ley habilita a las Comunidades Autónomas para la regulación de las EATIM, estas pasan a carecer de personalidad jurídica, siendo calificadas como formas de organización desconcentrada del municipio para la administración de núcleos de población separados.
Por tanto, según la citada reforma, estas entidades no ostentan la condición de entidad local y carecen de personalidad jurídica. Es decir, se produce un cambio radical en su naturaleza jurídica, puesto que de ser entidades con personalidad jurídica, sujetos de derechos y obligaciones con plena capacidad para el ejercicio de sus atribuciones, pasarían a tener la consideración de una especie de órgano de gestión desconcentrada.
No obstante lo anterior, conforme a lo dispuesto en la Disposición Transitoria Cuarta de la LRSAL, las entidades de ámbito territorial inferior al municipio existentes en el momento de su entrada en vigor (entre otras las ELA existentes en Andalucía) mantendrán su personalidad jurídica y la condición de entidad local.
La nueva regulación de las Entidades Locales Autónomas, pretende, en primer lugar, solucionar determinadas carencias normativas y necesidades de desarrollo que se han ido poniendo de manifiesto desde la entrada en vigor de la LAULA, principalmente por la representación de estas entidades.
Por tanto, se pretende solucionar la inexistencia de regulación en determinados casos así como desarrollar y completar la ya bastante exhaustiva regulación de la LAULA, dotando a las ELA de la mayor autogestión posible en el marco delimitado por esta Ley.
Por ello, en esta norma deben tratarse aspectos tales como la vacancia en la Presidencia de las ELA y en la Junta Vecinal, su régimen de financiación, la determinación del territorio vecinal, el procedimiento y régimen jurídico de la delegación de competencias, las relaciones de las ELA con los ayuntamientos del municipio a que pertenecen, su régimen patrimonial, la modificación del régimen jurídico de la ELA y las garantías necesarias en caso de supresión de la misma, así como todas aquellas cuestiones que requieren cualquier tipo de complemento, aclaración o desarrollo.
En suma, se pretende disponer de un único texto, en el que de forma completa y pormenorizada, se recoja todo el régimen jurídico de las ELA: sus competencias y potestades, sus órganos de gobierno, el personal, su régimen patrimonial, su régimen económico, etc.... con pleno respeto, como no puede ser menos, de lo dispuesto en la LAULA, a la que desarrolla.
Tal como se ha expuesto con anterioridad, tras la entrada en vigor de las modificaciones introducidas en la LBRL por la LRSAL, ha cambiado sustancialmente el régimen de las entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio, que han pasado de tener la condición de entidad local y personalidad jurídica a ser meros órganos de gestión desconcentrada.
Esta nueva regulación de las ELA, absolutamente incompatible, al igual que su filosofía inspiradora, con la contenida en la LAULA, impide la interpretación integradora de ambas normas, decantándose el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía en diversos informes emitidos por la aplicación preferente de la LBRL, dado su carácter de precepto básico. Por tanto, actualmente no pueden crearse nuevas entidades con el régimen jurídico previsto en la LAULA para las ELA..
No obstante, la salvedad contenida en la Disposición Transitoria Cuarta de la referida LRSAL, en virtud de la cual, “Las entidades de ámbito territorial inferior al municipio existentes en el momento de la entrada en vigor de la presente Ley, mantendrán su personalidad jurídica y la condición de Entidad Local”, garantiza la pervivencia de las que ya existían en Andalucía así como el nivel de descentralización y competencias de que se encuentran dotadas. Y, aún cuando las 42 ELA existentes en Andalucía continuarán rigiéndose por lo establecido en la LAULA, se considera necesario y oportuno fortalecer y consolidar su situación jurídica en el ámbito local, seriamente debilitada tras la entrada en vigor de la LRSAL, reforzando su regulación.
Además de perseguir, como antes se ha expresado, consolidar y fortalecer la situación jurídica de las ELA en un momento tan delicado para las mismas como el actual, con la norma a elaborar también se persigue dar respuesta a las demandas de mayor autogestión de estas entidades, reiteradamente manifestadas a través de sus representantes.
Al respecto hay que tener en cuenta que la situación de las ELA no es uniforme en todo el territorio andaluz, puesto que mientras que hay algunas que disponen de un amplio nivel de competencias y que actúan con total autonomía del municipio matriz, hay otras que carecen de los medios necesarios para el ejercicio de las competencias y funciones que les marca la LAULA.
Por ello, se pretende que la regulación que se aborda de respuesta a las distintas situaciones en que se encuentran las ELA mediante una exhaustiva regulación que permitan modular el trato a las mismas en función de sus circunstancias.
No se consideran posibles soluciones no regulatorias para la resolución de los problemas expuestos y para satisfacer las necesidades aludidas y, habida cuenta del rango del marco normativo que se pretende completar y desarrollar, las soluciones regulatorias aludidas han de tener rango de Decreto, en tanto que se mueven o se extienden fuera del puro ámbito doméstico de la Administración de la Junta de Andalucía.
Las Entidades Locales, así como la ciudadanía, organizaciones y asociaciones que así lo consideren, pueden hacer llegar sus opiniones sobre los aspectos planteados en este documento, a través del siguiente correo electrónico:
dg.administracionlocal.cpalmd@juntadeandalucia.es
Quien formule estas aportaciones deberá incluir en su correo, su nombre y apellidos o razón social o denominación de la entidad a la que represente.